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深入推进新一轮农村改革

深化农村改革是确保2020年如期实现脱贫攻坚目标、全面建成小康社会的制胜法宝。2019年中央一号文件,围绕激发农业农村发展新活力,着眼于今明两年“三农”领域必须完成的硬任务,对全面深化农村改革做出了再动员再部署。落实中央一号文件部署要求,加快实施乡村振兴战略,必须对标全面建成小康社会必须完成的硬任务和新要求,以土地制度改革为牵引,深入推进新一轮农村改革。

加快构建新型农业经营体系

习近平总书记强调,“大国小农”是我们的基本国情农情,要处理好培育新型农业经营主体和扶持小农生产的关系,农业生产经营规模宜大则大、宜小则小。以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制是党的农村政策的基石,必须长期坚持、毫不动摇。2019年中央一号文件强调,要坚持家庭经营基础性地位,赋予双层经营体制新的内涵,突出抓好家庭农场和农民合作社两类新型农业经营主体,落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策。

(一)以家庭农场、农民合作社为重点培育各类新型经营主体。发展多种形式适度规模经营、培育新型农业经营主体,是建设现代农业的前进方向和必由之路。要按照“完善认定、示范创建、普惠支持、服务提升”的总体要求,启动家庭农场培育计划。健全支持家庭农场发展的管理制度和政策体系, 重点支持有经营能力的农民创办家庭农场。开展百万家庭农场创建行动,尽快完善家庭农场认定办法, 将更多适度规模经营农户纳入家庭农场进行指导服务。完善家庭农场名录系统,将已经市场监管部门注册的家庭农场全部纳入系统进行管理。开展家庭农场示范县创建和示范家庭农场评定,通过示范引领, 培育一批规模适度、生产集约、管理先进、效益明显的家庭农场。要加强新型农业经营主体培育,编制《新型农业经营主体培育工程建设规划》,开展农民合作社规范提升行动,深入推进示范合作社建设, 集中清理“空壳合作社”,建立健全支持农民合作社发展的政策体系和管理制度。

(二)加快推进小农户与现代农业有机衔接。小农户在相当长一个时期都是我国农业生产的基本面,工作中绝不能忽视。在鼓励发展多种形式适度规模经营的同时, 要统筹兼顾培育新型农业经营主体和扶持小农户,让小农户共享改革发展成果,焕发农村基本经营制度的新活力。要贯彻落实中办、国办《关于促进小农户与现代农业发展有机衔接的意见》,总结推介小农户与现代农业发展有机衔接的新经验、新做法、新模式。要发挥新型经营主体对小农户的带动作用,完善“农户+合作社”“农户+公司” 等机制,引导建立股权式契约式利益分享机制,推进土地经营权入股农业产业经营,让农民分享增值收益。要加快培育各类社会化服务组织,通过土地托管、生产服务、市场营销等方式,把小农户带入现代农业产业链、价值链。要完善小农户扶持政策,提高小农户组织化程度和发展能力,拓宽小农户增收空间。

不断深化农村土地制度改革

习近平总书记强调,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民和土地的关系。2019年中央一号文件就进一步推进农村土地制度改革做了系统部署,重点是做好承包地确权登记颁证收尾工作,探索第二轮土地承包到期后延包的配套政策措施,规范土地经营权流转, 审慎推进宅基地制度改革,促进农村土地资源的优化配置。

(一)做好土地二轮承包到期后延包基础工作。党的十九大报告指出,要“保持农村土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年”,这是党中央顺应广大农民群众的热切期盼所做出的重大决策。2019年中央一号文件提出了研究出台相关配套政策的明确要求。一轮承包到期延包时,因农业税费负担较重,一些农户弃地形成许多遗留问题,再加上承包期30年内因人口增减、土地征用、土地开垦等原因累积了不少矛盾。2023年以后,第二轮土地承包将相继到期,为确保政策衔接和平稳过渡,将选择较早到期的部分地区,先行先试,开展再延包30年的工作,以此探索解决各种突出矛盾的有效办法,为在全国面上制定二轮延包具体办法提供实践经验,通过合理完善的制度安排让农民切实吃上长效“定心丸”。

(二)开展确权登记颁证“回头看”。中央一号文件指出,要扎实做好农村承包地确权登记颁证收尾工作。农村承包地确权登记颁证是一项重要的基础性工作,直接关系到亿万农民的根本利益,涉及面广,敏感而复杂,必须稳扎稳打、做细做实,去年年底各地已基本完成了这项工作,但部分地区权证未应发尽发,有的地方留有历史遗留问题,还不能鸣金收兵,今年要重点组织开展“回头看”工作,善始善终做好收尾工作。要全面排查证书发放不到位、暂缓确权、漏人漏地、信息不准等情况,建立问题台账、制定整改方案,切实化解矛盾纠纷,解决好历史遗留问题,确保把权证颁发到农户手中。要完善农村土地承包经营纠纷调解仲裁考评细则,充分发挥调解仲裁的作用, 力争将土地承包经营纠纷解决在基层。要加快各级承包地确权登记数据库和信息平台建设运营开发,加大对承包地确权登记颁证工作成果的应用。

(三)加强农村土地经营权流转规范管理与服务。习近平总书记指出,顺应农民保留土地承包权、流转土地经营权的意愿,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。2019年中央一号文件提出要完善落实农村承包地“三权分置”的法律法规和政策体系,这是农村地承包制度改革创新的根本方向。前不久新修订的《农村土地承包法》,将农村承包地“三权分置”正式写进了法律,下一步要尽快将这些法律规定转化为具体的规章制度,完善“三权分置”的政策体系。要深入总结近年来各地的探索经验,指导各地农村土地流转市场规范运行,探索土地经营权流转合同网签备案办法,探索面向新型农业经营主体的精准化土地流转服务方式方法。制定和推广全国土地流转合同示范文本,进一步完善“三权分置”制度政策体系。建立工商企业等社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度,研究制定土地经营权流转期限为五年以上的土地经营权登记办法。继续巩固“大棚房”问题专项整治行动成果,有效遏制“农地非农化”乱象,切实落实最严格的耕地保护制度。加快国家级确权登记数据库和信息平台建设运营,为承包地经营权流转及抵押融资等提供支撑。

(四)稳慎推进农村宅基地改革。农村宅基地改革是实施乡村振兴战略必须抓好的重点工作。宅基地制度改革涉及农民切身利益, 必须守好底线,稳慎推进。自2015 年以来,根据中央统一部署,33个县(市、区)开展了农村土地制度“三项改革”试点,经过4年探索, 这项工作取得了积极进展,形成了一批可复制、可推广、利修法的制度创新成果。2019年中央一号文件强调,要在修改相关法律的基础上,完善配套制度,全面推开农村土地征收制度改革和农村集体经营性建设用地入市改革,加快建立城乡统一的建设用地市场。同时,考虑到宅基地制度改革的艰巨性和复杂性,中央一号文件指出,要加快推进宅基地使用权确权登记颁证工作,力争在2020年前完成宅基地使用权确权登记颁证工作,要稳慎推进农村宅基地制度改革,拓展改革试点,丰富试点内容,完善制度设计。文件要求有关部门要抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见,研究起草宅基地使用条例。深化宅基地制度改革,还要完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。要结合发展乡村旅游、下乡返乡创新创业等,探索盘活利用闲置宅基地和农房、增加农民财产性收入的办法。要组织开展农村宅基地和农房调查,摸清全国宅基地基本情况。

全面加强农村集体资产管理

农村集体产权制度改革,是涉及农村基本经营制度和我国基本经济制度的一件大事。推进这项改革,对于推动农村发展、完善农村治理、保障农民权益,形成农村集体经济新的实现形式和运行机制, 具有十分重要的意义。2019年中央一号文件对深入推进农村集体产权制度改革作出部署。要按照中央一号文件要求,聚焦农村集体资产清产核资、经营性资产股份合作制改革两项硬任务,扩面深化,抓实抓细,确保顺利完成农村集体产权制度改革各项目标任务。

(一)按期完成全国农村集体资产清产核资。这是农村集体产权制度改革最基础的工作,中央要求2019年要基本完成。目前看,各省进度有快有慢、差距明显。要加大人力物力保障,严格执行政策,确保按时完成。要研究制定清产核资工作验收标准和数据上报流程,各省份6月底前将清产核资数据报送农业农村部。组织开展清产核资督查和交叉检查。各省份将完成情况总结报告及时上报国务院。全面总结经验和成效,推介一批先进典型。加快农村集体资产监督管理平台建设,逐步将产权制度改革内容纳入平台管理,提高集体资产管理的制度化、规范化、信息化水平。

(二)扩面深化农村集体产权制度改革。继续做好现有农村集体产权制度改革试点工作,再确定10 个左右省份、部分市县开展整建制试点,鼓励各地结合实际扩大试点范围,力争覆盖全国80%左右的县级单位。试点要在成员确认、资产量化、股权设置、收益分配及权能完善等方面取得突破,为全面改革探索路子、积累经验,确保到2021 年底基本完成。开展第三方评估工作,选择部分第三批试点单位开展实地评估,推介一批典型案例。开展农村集体经济组织登记赋码,确保完成改革的集体经济组织及时领到登记证。

(三)扶持发展农村集体经济。落实中央扶持壮大村级集体经济的政策,做好实施方案编制,扶持2万个左右村开展发展壮大集体经济试点示范,树立一批可看可学的地方样板。各地要落实好政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有的政策,探索将其量化为集体成员股份的具体办法。总结推广资源变资产、资金变股金、农民变股东经验,丰富新型集体经济发展路径。加快推进农村集体经济组织立法进程,研究制定农村集体经济组织示范章程。

健全完善农业支持保护制度

健全完善农业支持保护制度是实施乡村振兴战略的重要方面。2019年中央一号文件提出,要加快构建新型农业补贴政策体系,重点就完善农业支持保护、农产价格支撑、农业担保和保险、农村金融等方面政策制度做出了具体部署。

(一)按照适应世贸组织规则、保护农民利益、支持农业发展的原则,抓紧研究制定完善农业支持保护政策的意见。要按照世界贸易组织规则,调整改进“黄箱”政策,扩大“绿箱”政策使用范围。要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,通过价格来引导生产、调节供求、调控进口,进一步完善稻谷和小麦最低收购价政策,逐步缩小与市场价的差价;更好地发挥玉米和大豆生产者补贴政策对农业生产结构调整的导向作用。要健全农业信贷担保费率补助和以奖代补机制,研究制定担保机构业务考核的具体办法,完善工作激励机制, 加快做大担保规模,切实发挥农业担保体系作用。

(二)按照扩面增品提质的要求,完善农业保险制度。推进稻谷、小麦、玉米完全成本保险和收入保险试点,扩大农业大灾保险试点和“保险+期货”试点,探索对地方优势特色农产品保险实施以奖代补试点。

(三)打通金融服务“三农” 各个环节,推动农村金融回归本源。针对长期存在的农民和农村企业贷款难、贷款贵问题,中央一号文件强调要推动农村商业银行、农村合作银行、农村信用社逐步回归本源,为本地“三农”服务,重点通过差别化准备金率、差异化监管措施等政策支持和考核监督,加强对金融机构的激励约束,引导金融机构将更多金融资源配置到农业农村发展的重点领域和薄弱环节。

拓展集成农村改革试验内容

试点试验是推动改革的重要法宝。先试点试验,再总结推广,是我国改革开放40年取得巨大成功的一条基本经验。一直以来,中央高度重视农村改革试点试验工作,既作为改革的重要任务,推动落实改革责任,也作为改革的重要方法, 示范引领改革全局。

农村改革试验区是中央推进农村改革试点试验的综合平台,在改革中诞生,在改革中成长。上世纪八九十年代国务院设立的30个试验区,先后开展了粮食购销体制改革、土地管理制度建设、农村税费制度改革等方面的探索试验,取得了一大批成果。从实行家庭承包经营到稳定完善农村基本经营制度,从改革农产品流通体制到建立健全农村市场体系,从放宽农村劳动力就业限制到逐步深化户籍制度改革,从改革农村税费制度到建立农业支持保护制度,从废除人民公社体制到健全自治法治德治相结合的乡村治理体系,所有这些农村重大改革的背后,农村改革试验区都发挥了不可替代的重要作用。

今年是新一轮农村改革的开局之年。推进新一轮农村改革, 要用好农村改革试验区这块“试验田”。推进新一轮农村改革是一项系统性工程,牵一发而动全身。要牢牢把稳中求进工作总基调,坚持稳妥推进,既不能固步自封、不思进取,也不能草率冒进、急于求成,要防止引发系统性风险和犯颠覆性错误,要充分发挥好试点试验对全局性改革的示范、突破、带动作用。要按照“扩面、提速、集成”的要求,支持试验区拓宽改革领域、深化试验主题,加大改革力度、加快试验步伐,深入开展集成改革试验。采取“自下而上” 和“自上而下”相结合方式,支持试验区根据地方实际申报试验任务。推动各试验区加快建立健全改革激励机制、容错机制、保障机制和督促机制。加强对改革试验任务的实效评估,强化试验区考核管理,探索建立试验区运行管理考核制度,健全试验任务终止和试验区退出、增补机制。及时总结经验,推出一批可复制可推广的改革试验成果,推动试验成果加快向政策转化。

2019年中央一号文件,对全面深化农村改革进行了全面部署,划清了工作重点,列出了任务清单。可以说,中央关于农村改革工作的大政方针已定,部署要求已明,我们要认真学习领会,迅速将思想和行动统一到中央对形势的分析判断、对工作的部署要求上来,不折不扣抓好落实,确保顺利完成承诺的2020年各项农村改革的硬任务。

(作者为农业农村部政策与改革司司长、2019年中央一号文件起草组成员)

责任编辑: 修己
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